推行镇级机构改革 构建新型服务体系

 　　2007年7月份以来，作为威海市唯一的镇级机构改革试点单位，乳山市积极稳妥地推行了新一轮镇级机构改革，全市15处镇级行政编制由542名精简到488名，事业编制由525名精简到473名，镇级事业机构由平均8个精简到5个。通过改革不仅达到了“精简机构、减少职数”的预期目的，而且收到了“转变职能、优化服务”的多重实效。

背　景

　　农村改革30年来，乳山和全国其他县市一样，进行了多次镇级机构改革，逐步建立起了与市场经济相适应的农村社会管理体系。尤其是2001年12月份镇级机构改革后，镇级行政机构由6大办公室调整为3大办公室，事业机构由平均每镇15个精简到8个，行政编制由677名精简到542名，事业编制按每镇35人左右核定，编制总额为525名。这次改革虽然成效较大，但镇级机构管理体制和运行机制中一些深层次问题仍然没有得到有效解决，突出表现为“四多四少”：

　　一是站多事少。2001年的镇级机构改革重点是精简站所，改革后站所精简到8个，分别是农业综合服务中心、财政所、计划生育服务站、经济发展服务站、司法所、社会保障服务站、劳动保障事务所、安全生产监督管理办公室。这种设置模式在当时具有一定的合理性，但仍然存在政事混杂、职能交叉等问题，随着农村改革的深入推进，部分站所的职能逐步弱化，站多事少的矛盾依然突出。如，农村税费改革和取消农业税、农业特产税后，镇级财政所的主要职能由“催款催税”转变为农村财务管理，原来的次要职能升级为主要任务，急需通过改革进一步规范理顺。

　　二是官多兵少。2001年镇级机构改革后，镇级领导职数按照每镇11－13人配备，约占镇级行政人员总数的1/3左右，同时还配有股级干部200多人，镇级机构“官多兵少”的现象比较突出。

　　三是人多才少。2001年改革后，我市镇级党委、政府及其内设机构共有大专以上学历人员160多人，仅占总人数的15%左右，大专以上学历人员所占比例比市直机关低30多个百分点。近几年，虽然通过公开招考等形式录用了一批大中专毕业生，但总体上看人才数量仍然不足，人才结构急需优化。

　　四是僧多粥少。近几年，随着农村税费改革的推行和农业税、农业特产税的取消，一些镇的财力捉襟见肘，可用财力大部分都用在“养人”上，“养事”的能力和事业发展经费明显不足，同时由于机构重叠、人员较多，加大了无谓的财政支出，镇级财政运转普遍比较困难。

　　在这种背景下，我们全面推行了新一轮镇级机构改革，在创新镇级行政管理体制、优化党政机构设置、提高公共资源利用效率等方面进行了一些有益探索。

做　法

　　镇级机构改革涉及面广、情况复杂、矛盾突出。基于此，改革中我们坚持“立足实际、稳妥操作”，以改革的精神直面问题，以创新的做法化解矛盾，以务实的工作确保成效，使本次改革既与2001年的改革有序衔接，又对上一轮改革后暴露出的一些问题进行了有效化解。具体工作中，牢牢把握了“三个原则”，灵活推行了“三个一批”，确保做到了“三个合理”：

　　牢牢把握“三个原则”：一是转变职能、优化服务的原则。把职能转变作为改革的出发点，明确功能定位，改进工作方式，把工作重点放在政策引导、典型示范、提供服务、营造环境和维护稳定上来。二是减少职数、提高效能的原则。把精简人员作为改革的关键点，按照“精简、高效、务实”的总体要求，优化党政机构和岗位设置，扩大党政领导班子交叉任职比例，精简领导职数，减少行政层级，提高行政效率。三是精简机构、规范管理的原则。把规范管理作为改革的落脚点，合理设置事业机构，明确划分职责权限，着力提高公共服务资源的利用效率。

　　灵活推行“三个一批”，就是在机构设置上灵活处理，最大限度地精简事业机构。一是撤销一批。重点将职能重复的站所予以撤销，减少机构设置。如，针对农村经济发展实际，撤销了经济发展服务站等机构，将其职能并入其他相关站所。二是合并一批。重点将职能相近、交叉的机构进行了归并，如将原事业站所承担的安全生产监督、水利建设、农村土地承包等行政职能划归行政科室，将财政所、经济发展服务站的部分职能划归财经管理中心。三是转化一批。重点将农业综合服务中心承担的农资、农药、种子、苗木、化肥、农机经营等经营性职能推向市场，做到“该管的管住管好，不该管的放开搞活”，充分运用市场手段提高服务水平。

　　确保做到“三个合理”，一是合理设置党政机构。将原有的镇党政机关按职能归并为党政办公室、经济发展办公室（挂安全生产监督管理办公室牌子）、社会事务办公室（挂社会治安综合治理办公室、计划生育办公室牌子）等3 个综合性办公室。二是合理设置事业机构。为实现镇级机构和人员的合理配置，增强镇级政府服务职能，改革后仅设立了农业综合服务中心、财经管理中心（挂财政所牌子）、司法所、社会保障服务站（挂劳动保障事务所牌子）、计划生育服务站等5个财政全额拨款的股级事业单位。三是合理设置领导职数。对镇级机构严格核职定编，作为镇级领导班子职数配备的依据，并积极探索党政班子成员交叉任职，试行了组织委员兼任宣传委员，镇人大主席由镇党委领导成员兼任等制度。通过严格控制编制、领导交叉任职等措施，镇级机构领导职数缩减到7－9名。

成　效

　　通过积极探索推行镇级机构改革，精简了机构，压缩了编制，优化了职能，提高了效率，节省了开支，有效增强了镇级机构服务“三农”、发展“三农”的能力。具体实现了“三个转变”：

　　一是在职能上实现了由错位向到位转变。改革前由于镇级机构的职能严重错位，应该管的事没抓手，不该管的事乱插手，导致镇级机构人浮于事、效率不高。改革后，全面理顺了镇级机构的职能，多门管的事实现了一门管，没人管的事做到了有人管，不该管的事交给了市场管，镇级机构的办事效率和服务水平明显提高。如，改革前分别设立了经济发展办公室和经济发展服务站，两个机构职能重叠，好事争着干，难事拖着干。改革后，经济发展服务站被撤销，相关职能划归经济发展办公室，镇级工业经济、民营经济等方面工作均由一个机构主抓，职能更加明确，责权更加清晰，有效促进了工作开展。

　　二是在管理上由越位向本位靠拢。过去，许多镇级机构存在着政事企不分、管理服务与经营开发混杂、借公共权力搞有偿服务等问题，大大超越了职权范围。改革后，镇级机构的职能主要转向促进镇域发展、镇村规划建设等方面，使镇级机关从具体的事务工作中解脱出来，全力扮演好发展稳定的“服务员”和“监督员”角色。如，着眼于规范村级财务管理，维护农村稳定，全面实行了公开考选农村财务会计制度，农村财务人员全部公开考试、择优录用。

　　三是在服务上由缺位向补位回归。重点采取了三项措施：1、开通便民服务通道，让农民得到便利。各镇（办事处）都设立了镇级便民服务中心，实行镇级便民服务全过程代理和“一站式”办公，极大地提高了办事效率，方便了基层群众。2、强化政策引导，让农民得到实惠。出台了鼓励新农村建设的政策意见，对农业结构调整、龙头企业培育、农产品品牌创建以及农村公益事业建设等方面都按照“以奖代补”的原则，给予一定的资金扶持，去年一次性兑现各类扶持奖励资金5995万元。3、发展行业协会，让农民共同致富。积极引导一些农村种养大户发挥技术和市场优势，带头组建行业协会，形成了规模优势和产业优势，有效促进了农业增效和农民增收。目前，采取股份合作、能人领办、民办官助、企业联办、嫁接互补等形式，共创办各类农村经济行业协会组织120多个，拥有各类会员4万多人。这些组织解决了过去单靠镇级机构难以解决的问题，使镇级机构在服务“三农”中的“短腿”劣势得到了有效弥补。

启　示

　　一是领导重视是改革成功的前提。镇级机构改革涉及到广大镇级干部的切身利益，解决好基层干部的后顾之忧，能使广大干部自觉参与改革、支持改革。2005年，乳山市就对镇级财政管理体制进行了理顺，将镇级在编人员工资和办公经费全部纳入市财政统一保障，使广大干部更加安心基层工作，更加自觉支持改革。被确定为威海市改革试点市后，市委、市政府成立了镇级机构改革领导小组，在调查研究的基础上研究拟定了改革方案。由于领导重视、准备充分、方案科学，有效保证了改革的上下联动、有序推进。

　　二是稳妥推进是改革成功的关键。镇级机构改革涉及大量困难和问题，如果处理不好，必将影响镇域发展。改革过程中，我们牢牢把握一个“稳”字，对存在的问题早发展，对出现的矛盾早化解，增强了工作的预见性和指导性。如，在人员分流方面，坚持既把握原则性又突出灵活性，对退休、内退和自用人员的清退均给予了比较优惠的政策，赢得了他们的理解和支持，保证了改革实施。

　　三是公开公平是改革成功的根本。改革过程中，始终坚持公开公平公正的原则，发扬民主，引入竞争机制，使整个改革都在阳光下操作。如，在干部任用上，全部推行了公开竞争制度。

　　四是健全制度是改革成功的保证。镇级机构改革最大的难题是容易反弹，只有建立长效机制才能更好地保证改革成果。为此，重点建立了四项制度：即编制管理“三个一”制度，坚持做到涉及镇级机构编制事项由市机构编制管理部门一门办理、一门行文、编委主任一支笔审批，防止政出多门；“逢进必考”制度，坚持对镇级机关事业单位新进人员实行“逢进必考”，严把进人关口；实名制度，坚持对在编人员全面实行“实名制”公示，并配套推行了挂牌上岗制度，使镇级干部的日常工作始终处于群众的监督之下；监督检查制度，编制、人事、财政等部门不定期地对在岗在编人员情况进行检查，并开通了举报投诉电话，全过程接受社会监督，切实保证了改革成效。