政府公报的改革与发展
——纪念《山东政报》创刊60周年

山东省政府参事 王桂森
 

　　《山东政报》于1949年7月15日正式创刊。作为最早的省级人民政府公报之一，《山东政报》的60年是伴随中华人民共和国成长、发展的60年。

　　政府公报，国内外通行的定义是“政府编印的专门登载法律、法令、决定、命令、条约、协定及其他官方文件的刊物”。按照法律规定，连续、及时地出版政府公报，是保障社会各界公众对政府的政策、规定及其他措施的知情权、参与权和监督权的需要，是政府所应尽的义务。我国加入世贸组织议定书中规定，政府应设立或指定一官方刊物，并使个人和企业可容易获得该刊物各期。因此出版政府公报也是我国政府对国际社会做出的庄严承诺。

　　政府公报已成为发布传达政令的主渠道。根据国务院办公厅的要求，自2002年起，山东省政府已经取消了普发性纸质“红头文件”，全部改由网络传输，并通过《山东政报》面向社会公开发布。发布传达政令渠道和方式的变化，是对原有公文运转体系的重大变革。这种变革，标志着政府公报地位和作用的提高，并把公报推到了前所未有的重要位置上；这种变革，对我们公报工作也提出了更高的要求，意味着我们肩上的担子更重，责任更大。如何提高工作质量和效率，更加规范、准确、及时地发挥好发布、传达政令的职能作用，这是摆在我们面前的重要课题。

　　政府公报正在成为政务公开的最重要窗口。新中国成立60年，特别是在长达数十年的计划经济时期，政府公报仅仅是党政机关“体内”循环运转的“红头文件”的附属品。政府政务公开则往往停留在政府官员的口头上，或受级别密级等限制而民众几乎看不到的文件中，处于“犹抱琵琶半遮面”的封闭和半封闭状态。改革开放以来，特别是进入新世纪，这种状态有了很大改变。2004年，省政府实施了旨在转变政府职能、加大政务公开力度、提高行政效率的“政府全面提速”工程。2005年，省政府又进一步承诺，加快建设阳光政府、责任政府，扎扎实实推进政务公开，凡是应公开、能公开的政务一定公开，赋予人民群众更多发表意见参政议政的机会，进一步提高政府决策的透明度，加大群众对政府工作的监督力度。这些举措，都把《山东政报》作为政府与公众对接的桥梁和窗口，写进了领导讲话，列入了政府工作规则，并规定了具体而明确的目标任务和要求。省政府确定大幅度扩大《山东政报》的免费赠阅范围，赠送《山东政报》扩大到行政村、居委会等基层单位，车站、机场、码头等公共场所，使省政府的政令、规章、文件、决策真正公开到基层和社会公众之中。彻底揭开“红头文件”的神秘面纱，置政府工作于民众的监督之下，体现的是我国民主政治建设的巨大进步。政府工作公开、透明，面向大众，服务于大众，服务于改革开放和社会主义现代化建设，正在成为各级政府的工作准则和行动指南。

　　政府公报的权威地位空前提高。长期以来，政府公报尽管写进了国家《立法法》，并担负着发布政令、公开政务等重要职责，但公报的外部环境实际并不宽松，公报的发行工作始终没有列入各级主管部门的工作重点。随着时代的进步和观念的更新，这种状况已经逐步转变。2003年中共中央办公厅国务院办公厅联合下发了《关于进一步治理党政部门报刊散滥和利用职权发行，减轻基层和农民负担的通知》，明确要求“省、自治区、直辖市政府办好一份免费赠阅的政府公报”。两办文件第一次明确了政府公报应有的重要地位，这对公报的发展带来了积极而又深远的影响。新的形势给公报的职能作用和办刊宗旨赋予了新的内涵，也为公报注入了新的活力。政府公报工作的中心更加突出，目标更加明确，地位更显重要，责任也更重大。

　　当前，政府公报工作面临前所未有的大好局面。在此新形势下，正确处理好以下几个问题，对于公报的改革和长远发展，非常重要。

　　首先，要研究解决政府公报的规范化问题。当前，省有省报、市有市报，就政府公报而言，近几年各省也不同程度地存在层层办公报的现象。对于党政部门报刊散滥和基层负担重的问题，中央办公厅、国务院办公厅多次下发文件，对党政部门办报刊问题作了明确界定。落实好“两办”通知精神，坚守政府公报的办刊宗旨，维护公报的严肃性，避免层层办公报，保持公报已有的良好形象和声誉，极为重要。政府公报的规范化问题，不仅仅是规范出版权的问题，还包括公报所刊登文件的效力问题。目前，在个别地方、个别系统，特别是一些条条管理的部门，在实际工作中仍然存在只认“红头文件”，甚至只认本系统（本部委）的“红头文件”的现象。国务院的行政法规和省级政府规章出台发布以后，必须要等看到本系统的文件后，方才执行，否则行不通。这样就迟滞甚至阻碍了政令的畅通。为此，建议政府公报规范化改革，可参照深圳市的做法：即政府规章，政府名义下发的规范性文件和行政措施，包括政府部门制定的规范性文件，凡未在市政府公报上公布的，一律不具备法律效力。

　　其次，要正确处理好免费赠阅和自愿订阅的关系问题。中办国办文件明确要求，“省、自治区 、直辖市政府办好一份免费赠阅的政府公报”。这对政府公报发展是个千载难逢的机遇。本人认为，这并不意味着公报不再订阅。从实际情况看，全部免费赠阅满足整个社会对公报的需要是不现实的，大部分省区市财政肯定有不小的困难。以山东为例，仅免费赠阅至市、县、乡、村，就需增加行政成本1000万元左右，如果扩赠至各级事业单位和大中型以上企业，财政负担会更重。实事求是的方法是，在具体落实中办国办文件中，宜借鉴国外通行的惯例，采取以免费赠阅为主与鼓励自愿订阅相结合的方式为好。订阅实际上也符合政府对世贸组织作出的“可容易获得该刊物”的承诺。这是事关政府公报长远发展的问题，要结合各地实际切实研究处理好。

　　第三，要加大对政府公报的普及和宣传。目前一个不争的事实是，公众对政府公报性质、地位和作用的认知程度尚不够。这与长期以来我们对公报普及宣传工作重视不够，对公报的宣传力度不够有直接关系。近几年，《山东政报》有意识地加大了对本身的宣传力度，通过山东卫视、大众日报等媒体，以政务新闻和公益广告的形式，向公众介绍《山东政报》的性质和作用，预告《山东政报》发布政令的内容和动态，取得了初步成效。因此，尽管公报大部分赠阅，为发挥公报的社会效益，加大对公报的宣传还是必需的。

　　第四，要研究做好政府公报服务社会的文章。政府公报的办刊宗旨，是发布政令、公开政务、指导工作和服务社会，重点是服务社会。从当前情况看，公报服务于社会，仅仅处在设法保障公众知情权的初始状态，如何将公报更好地服务于社会，尚需要花费更大的气力深入研究解决。

　　政府公报是一项政务工作。对于一级政府而言，做好公报工作既是职责所在，更是应尽的义务。而相对于公报工作者而言，如何做好这项工作，如何更好地发挥发布政令、公开政务、指导工作和服务社会的职能作用，促进我国改革开放和社会主义现代化建设，任务光荣而又艰巨。中华人民共和国走过了60年的光辉历程。《山东政报》也走过60年的历程。我们相信，只要坚持改革发展，我们国家会更好，我们的明天会更灿烂。