中共山东省委山东省人民政府
关于统筹城乡发展加快城乡一体化进程的意见

鲁发〔2009〕23号

(2009年11月22日)

　　为深入贯彻落实党的十七届三中、四中全会精神，结合我省实际，现就统筹城乡发展，加快城乡经济社会发展一体化进程提出如下意见。

　　一、进一步增强统筹城乡发展的责任感和紧迫感

　　1.深刻理解统筹城乡发展的重大战略意义。《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》(中发〔2008〕16号)指出，我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。这为加强社会主义新农村建设指明了方向。统筹城乡发展、构建新型工农关系和城乡关系，是深入贯彻落实科学发展观的重大举措，是推进农村改革发展的重大战略任务，是从根本上解决“三农”问题的必由之路，对于全面建设小康社会，推进经济文化强省建设具有极其重要的意义。各级党委、政府要深入学习领会中央关于统筹城乡发展的一系列指示精神，全面贯彻落实以工促农、以城带乡和多予少取放活的方针以及各项强农惠农政策，坚持以人为本，统筹兼顾各方面的发展要求和利益关系，加快建立统筹城乡发展的体制机制和政策体系，促进城乡经济社会协调发展、和谐发展、可持续发展。

　　2.准确把握我省经济社会发展的阶段性特征。经过新中国成立60年来特别是改革开放30多年来的快速发展，我省综合经济实力大大增强，工业化、城镇化水平不断提高，已经具备了以工促农、以城带乡的条件和基础，整个经济社会发展已站在新的起点，进入新的阶段。随着农村经济深入发展和农民收入水平不断提高，农民生产生活方式发生重大变化，广大农民迫切期望过上与城镇居民一样的生活。当前，我省城乡发展、区域发展、一二三产业发展不够协调的问题仍然比较突出，城乡居民收入差距仍呈扩大趋势。必须坚持以科学发展观为指导，准确把握当前发展的阶段性特征，准确把握社会生产力发展规律，适应农村改革发展的新形势，顺应广大农民过上美好生活的新期待，更加自觉地贯彻统筹城乡发展方略，加快形成城乡经济社会发展一体化新格局。

　　二、明确我省统筹城乡发展的指导思想和任务目标

　　3.指导思想:坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻党的十七大和十七届三中、四中全会精神，深入贯彻落实科学发展观，坚持把建设社会主义新农村作为战略任务，把走中国特色农业现代化道路作为基本方向，以缩小城乡差距为目标，以统筹工业化、城镇化、农业现代化为抓手，以调整国民收入分配格局，建立健全以工促农、以城带乡长效机制为重点，破除城乡二元结构，加快转变发展方式，形成城乡经济社会发展一体化新格局，让广大农民平等参与现代化进程，共享改革发展成果。

　　4.基本原则

　　——坚持以科学发展观为统领。把以人为本、科学发展的理念贯穿到统筹城乡发展的各个领域和各个环节，增强发展的科学性、协调性、和谐性。

　　——坚持城乡统筹兼顾。正确处理各种利益关系和社会矛盾，促进城乡互动、工农联动、一体化发展。

　　——坚持体制机制创新。大力推进改革创新，加强农村制度建设，着力建立促进城乡经济社会发展一体化制度。

　　——坚持政府主导、群众主体。把统筹城乡发展作为各级各部门的改革取向和工作职责，尊重群众意愿和主体地位。

　　——坚持整体推进、分类指导。正确处理共性与个性的关系，因地制宜，分类指导，不搞“一刀切”。

　　——坚持立足当前、着眼长远。实行长远规划，分步实施，先易后难，稳步推进。

　　5.任务目标。按照建设经济文化强省的任务要求，在确保粮食安全和主要农产品有效供给、现代农业不断发展的前提下，统筹城乡发展大致分“两步走”:

　　第一步，2009—2015年:农民人均纯收入与城镇居民可支配收入基本实现同速度增长，城乡收入相对差距持续扩大的势头得到有效遏制;农村城镇化稳步推进，农村劳动力和农村人口平均每年分别转移100万和150万人，城镇化率达到55%左右;农村生产生活条件明显改善，农村面貌显著改观，全省70%以上的行政村实现街道硬化、亮化、绿化和美化，以县城为中心、中心镇为次中心、中心村(农村社区)为主体的现代城镇体系布局规划和建设规划全面完成，并形成一批示范镇和新型农村社区;城乡接轨和比较均衡的公共服务体制框架基本形成，并在基础教育、公共卫生、社会保障、文化事业等领域取得重要进展。

　　第二步，2015—2020年:农民人均纯收入增长速度总体上高于城镇居民可支配收入的增长，以二者比例表示的城乡差距缩小到1∶2左右;平均每年转移农村劳动力80—100万人，转移农村人口120—150万人，城镇化率达到60%以上;城乡一体的现代城镇体系和基础设施体系初具形态，居住在中心镇和中心村(农村社区)的县城以下人口达到40%左右;城乡居民在生产生活条件、环境和生活方式、经济社会地位等方面的差别显著缩小;建立起以工促农、以城带乡长效机制，城乡经济社会发展一体化新格局基本形成。

　　三、统筹城乡规划布局，提高村镇功能与建设水平

　　6.建立城乡一体规划的新格局。充分发挥规划的龙头和基础性作用，着眼于城乡经济、社会、自然和人的协调发展，实行城乡发展统一规划、统一管理，形成城乡融合衔接的规划体系。加强规划制定和实施的依法监督和管理，提高规划的权威性和严肃性。

　　7.构建一体化的城、镇、村体系。按照中央关于建设社会主义新农村的总体要求，合理规划城、镇、村(社区)结构布局。坚持长远规划、分步实施，抓紧制定城乡一体的新型村镇结构布局规划和建设规划，为未来几十年的城镇体系建设提供正确的规划引导。把推进村镇布局的规模化作为重要规划原则，以村镇布局的规模化带动村镇基础设施的现代化，为缩小城乡差距创造条件、打好基础。在充分考虑人文习俗、资源条件、交通区位和发展基础的前提下，中心镇的人口规模可按50000人以上规划，中心村(农村社区)的人口规模可按3000—10000人规划。近期，也可主要依托原来的“管理区”或“管理片”进行布局。

　　8.确立衔接互补的城、镇、村功能定位。县级市和县城驻地是县域人口和二三产业的聚集地，要按照城市标准进行规划建设，并以中等城市为发展目标。城市郊区、独立工矿区周边和城区内村庄，应纳入城市发展总体框架，按照城市社区的标准进行规划建设和管理。中心镇主要功能是衔接城乡，为农村发展非农产业特别是乡村工业提供载体，为农村生产生活提供全面系统的服务，其基础设施主要按城市发展要求进行配置，发展目标为小城市。中心村(农村社区)是农民主要聚集地，以发展一三产业为主，生活设施要按中心镇的标准进行规划，生产设施主要与一三产业和手工业发展相适应，其主要功能是为农村公共服务提供载体，为从事农业生产的农民提供符合现代化要求的生活场所，并为其兼营一般性非农产业提供条件。一般行政村除一部分可改造为现代化农村居民点或农业作业点外，大部分应逐步与中心村(农村社区)、中心镇和城市进行整合。

　　9.引导农民和农村非农产业向县城、中心镇和中心村集中。按照人口向城镇集中、产业向园区集中和土地向规模经营集中的原则，在努力做大做强县城的同时，建立农民和农村非农产业向中心镇、中心村(农村社区)集中的促进机制。各级财政安排的农村建设资金要向中心镇和中心村(农村社区)倾斜，城乡统筹的电力、交通、通信、环保、给排水等基础设施建设应主要与中心镇和中心村(农村社区)衔接，教育、医疗、文化、体育、敬老、托幼等公共服务设施要重点向中心镇和中心村(农村社区)集中，商贸、流通、金融等社会化服务设施应重点向中心镇和中心村(农村社区)布局，以增强对农民的吸引力。制定和完善鼓励宅基地节约、房屋迁建补贴和贴息贷款等优惠政策，引导和支持农民通过旧村改造和迁村并点融入城市或向中心镇、中心村(农村社区)集中。旧村改造和迁村并点要视不同情况稳步推进，东、中、西部地区要有所区别。当前，可主要鼓励和引导城市郊区、重要工矿区、经济发达地区和城中村等基础条件较好的地区先行实施。

　　10.统筹城乡居民住房建设。以新型农村社区建设为切入点，积极推进农村住房建设与危房改造。坚持政府统筹、政策引导、群众自愿、市场运作，落实资金、土地、信贷支持

　　政策，把农村住房建设和危房改造与全面改善农村基础设施相结合，与旧村改造、整村迁建、迁村并点建设新型农村社区相结合，与产业发展相结合，扎实推进社会主义新农村建设。探索解决农民工居住问题的机制和办法，将长期在城市就业和生活的农民工逐步纳入城镇住房保障范围。对集中建设面向农民工出租的集体宿舍项目予以支持，推进社区公共服务和文化设施逐步向农民工免费开放，使在城镇稳定就业和居住的农民有序转变为城镇居民，逐步实现农民工在劳动报酬、子女就学、公共卫生、住房租购等方面与城镇居民享有同等待遇。

　　四、统筹城乡产业发展，推进城乡经济融合

　　11.统筹城乡生产力布局。加强对城乡经济发展的统筹规划，城市二三产业项目的布局，要考虑对农村的辐射和带动。加大对农副产品加工、农业机械制造、支农化工等涉农产业的支持力度，优先发展需要农村配套、提供原料和能够吸纳大批农村劳动力的产业。鼓励发展城乡联动、同兴共赢的农业产业化经营，推动适宜于农村发展的二三产业项目向农村布局，努力形成一个工业项目、一个骨干企业带起一方农村经济，安置一批农村劳动力的发展格局。

　　12.引导社会化服务行业向农村延伸。统筹考虑城乡服务业的布局与发展，针对农村人口集中度低、服务业发展基础条件薄弱的实际，采取税收减免、财政补贴、降低产业进入门槛等措施，鼓励商贸、流通、金融和中介组织等向中心镇和中心村(农村社区)布局或建网布点，改善农村生产、生活条件，促进农村服务业加快发展。

　　13.鼓励城市二三产业下乡和农民进城“双向流动”。把推进城市二三产业的资金、技术、人才、管理等要素下乡和农民进城作为破解城乡二元结构、推动城乡融合的重要措施，制定优惠政策，鼓励城市企业参与旧村改造和发展现代农业、农村服务业、乡村旅游业以及农副产品加工业，以促进农业、农村经济和农村建设的现代化。同时，进一步放宽农民进入城镇务工、定居的限制，为农民融入城镇提供条件，通过减少农民来富裕农民。

　　14.做大做强县域经济。把发展县域经济作为统筹城乡发展的重要支撑点和着力点，通过调整产业布局和资源配置方式，加大对县域经济特别是县城经济和中心镇经济的培植力度，支持发展民营经济、现代农业和农业产业化经营。着力培育以优势产业为核心、优势企业为龙头的产业集群，促进形成县域支柱产业。鼓励和支持发展县域商贸和物流产业，畅通农村流通渠道。要逐步扩大县、镇两级的经济管理权限，以增强其经济发展活力、行政协调能力和统筹城乡发展的实力。对纳入综合配套改革试点的县(市)、镇，可先行开展扩权试验。

　　五、统筹城乡基础设施建设，协调推动城乡现代化进程

　　15.构建城乡一体的新型基础设施体系。结合现代城镇体系构建，实行城乡能源、交通、通信、水利、流通、环保、防灾等基础设施统一布局和建设。各级政府特别是市、县(市、区)政府投资建设的交通、能源、水利、通讯、环保等基础设施项目布局，要统筹考虑城市和农村的需要。城市间基础设施的衔接，要尽可能把农村包括进来，积极推进城市供水、燃气、供热、污水和垃圾处理向周边村镇延伸，努力形成城乡一体的新型基础设施体系。

　　16.进一步完善农村“四通”工程。继续搞好农村路网建设，提高通达深度和建设质量，加强养护管理，确保路况完好。支持发展农村客运服务，本着路运一体、同步规划建设的原则，优化客运线路和站点布局，努力实现农村客运公交化和城乡客运一体化。继续推进村村通自来水工程，优先解决高氟、苦咸、污染严重地区的饮水安全问题，有条件的地方要实现城乡一体化集中供水。继续完善村村通电工程，重点搞好配套设施建设，减少损耗，提高农村生产、生活用电的保障率和安全性，加速推进城乡同网同电同价。系统推进农村信息化，逐步实行广电网、电信网、互联网“三网融合”，加强涉农信息资源的开发利用与共享，全面提高农村信息化服务水平。

　　17.实施农村基础设施提升工程。按照基础设施城镇化、服务设施社区化的要求，着手实施以中心村(农村社区)和中心镇为重点的农村基础设施提升工程，加快农村基础设施现代化进程。到2020年，中心村之间及中心村与中心镇之间，要全面实现等级公路连接，以路网建设带动农村客运、商贸物流、乡村旅游等产业的发展。中心镇和大部分中心村(农村社区)都要实现城乡一体化供水，质量要达到国家规定标准。镇村街道要按功能要求全面硬化、绿化、亮化和美化，有条件的中心镇和中心村(农村社区)要争取实现集中供暖和供气，电力、电信、给排水、防灾减灾、环保设施和其它生产生活设施要全面改善。

　　六、统筹城乡环境管理，建设城乡一体的生态文明

　　18.建立城乡统筹的环境保护机制。对城乡生态环境实行统一规划和建设，着力构建城乡衔接的绿化和环保基础设施体系。按照谁受益谁付费、谁污染谁治理和赔偿的原则，统筹划分城乡生态建设、环境保护和污染治理的责任，建立生态破坏和环境污染补偿机制，维护农民的环境权益。

　　19.实行城乡污染一体化防治。把城市污染防治和农村污染防治结合起来，实行统一规划和系统整治。统筹布局污水处理厂、垃圾处理厂等环境设施。到2020年，所有中心镇都要建设污水处理厂或连接县(市)驻地污水处理厂的污水输送设施，有条件的应建设适度规模的垃圾处理厂。对农村污水，主要实行村收集、镇处理;对农村垃圾，除建有垃圾处理厂的中心镇外，主要实行村收集、镇运输、县处理。所有中心村(农村社区)都要建设垃圾临时存储设施和连接城镇污水处理厂的污水输送设施。

　　20.统一城乡环境管理。加强政策引导，推动农村工业向小城镇和工业小区集中，解决农村工业分散布局、无序排污的问题。统一城乡环境保护政策，禁止高污染、高能耗等不符合国家产业政策和环保政策的项目到农村建设，特别要杜绝城市重污染企业、项目、废水和垃圾向农村转移。畜禽养殖企业要远离城市、村镇驻地和饮用水源地进行布局，所产生粪便等污染物要进行无害化处理。

　　七、统筹社会发展和社会保障，推进城乡基本公共服务均等化

　　21.统筹配置城乡公共服务资源。逐步打破城乡分离的公共服务体制，合理配置公共服务资源，把由政府提供或主导的公共服务尽可能地覆盖到所有城乡居民，逐步使城乡居民享受到均等的公共服务。

　　22.统筹配置城乡社会发展资源。推动基础教育资源在县域范围内均衡配置，在校舍建设、师资配备、设备装备、经费保障等方面逐步缩小城乡之间的差距。把进城务工农民适龄子女纳入城市义务教育范围。职业教育和成人教育发展要充分考虑农村的需要，把对农民的职业培训纳入政府职能范围。合理调整政府主导的科技资源配置，各级政府都要加大对涉农科技的投入，确保用于“三农”的科技应用研发资金占全部应用研发资金的比重逐年上升。加大对涉农科技推广体系建设的支持力度，逐步解决城乡科技发展不同步的问题。改革公益性医疗卫生资源配置模式和管理体制，加强县以下医疗卫生服务体系建设，县乡村三级都要合理布局公益性医疗卫生机构和设施。大力实施“卫生强基工程”，鼓励采用托管、设立分支机构和医生轮值等形式，加强城乡医疗卫生机构之间的内在联系，提高农村医疗卫生水平。加大扶贫开发力度，不断提高贫困乡村和农村低收入人口的自我发展能力。

　　23.统筹推进城乡文化建设。调整城乡文化资源配置格局，加强县以下公共文化服务体系建设，逐步解决城乡文化发展不平衡问题。完善县、乡、村三级文化设施网络，推进文化共享工程建设。开展“文化下乡”活动，培育农村文化队伍，大力发展农村文化产业，活跃农民文化生活，促进农民增收。

　　24.统筹城乡劳动就业。以城乡劳动力平等就业为目标，完善促进就业的政策法规体系和工作机制，建立健全城乡一体的人力资源市场和就业服务体系，营造保障城乡劳动者公平竞争、平等就业的制度环境。加强对进城务工农民合法权益的保护。

　　25.构建城乡一体的社会保障体系。在逐步完善农村社会保障制度的基础上，研究建立城乡社会保障互相衔接和转移机制，逐步实现保障随人口迁移自动衔接，最终实现不同区域、不同职业的人群在城乡之间、地区之间社会保障制度的统一，推动城乡社保资源配置的均等化。按照国家统一部署，积极建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新型农村社会养老保险制度，在试点的基础上逐步覆盖全省适龄农村居民。

　　八、统筹城乡社会管理，促进社会和谐稳定

　　26.建立统一的城乡户籍管理制度。在实行城乡统一的户口登记制度基础上，全面放开县域内户口迁移政策，降低农民进城门槛，以合法固定住所为基本落户条件，鼓励农村劳动力就近有序转移。

　　27.建立城乡一体的社会管理体制。推动公安、司法、安监、计生、城管等领域的管理由城市向农村社区延伸，构建城乡协调联动的社会治安防控、矛盾纠纷排查调处、社会团体管理、突发事件应急处理等体制与机制，形成城乡一体的社会管理新格局。

　　28.推进农村社区化管理。把对农村的社区化管理作为统筹城乡社会管理的重要举措，以建设新型农村社区为抓手，在为农民提供社区化的科技教育、医疗卫生、文化体育、就业和社会保障等基本公共服务和生产生活服务的同时，为开展社区警务、司法调解、社团组织管理等社会管理提供平台，努力实现政府行政管理与社区居民自治有效衔接和良性互动。

　　九、完善统筹城乡发展的政策措施

　　29.深化农村集体产权制度改革。建立与市场经济体制相适应的农村集体产权管理体制和运行机制，加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权、房屋所有权、土地承包经营权、林权和海域与水域滩涂使用权等农村产权的确权、登记和颁证步伐，为维护农村各类财产权益提供法律依据。开展农村集体产权制度改革试点，对农村集体所有各类资源性、经营性资产实行股份制改造，发展农村集体资产股份合作、农村社区股份合作，依靠合作组织和龙头企业发展壮大集体经济。完善农村产权流转体系，建立农村产权价值评估机制、产权流转规则和流转市场，形成农村产权流转的长效机制。

　　30.深化土地管理制度改革。把建立有利于农村城镇化、城乡一体化发展的土地管理制度作为统筹城乡发展的重要措施。鼓励农村土地承包经营权依法自愿有偿流转，通过转包、出租、互换、转让、股份合作等形式，积极发展适度规模经营，推进农业专业化、规模化、现代化经营。在不改变农用地性质的前提下，允许和鼓励城市企业通过租赁、入股、接受土地承包权转让等形式到农村进行开发经营，以解决农村发展资金不足问题。在农村改造和村庄整合中节约的建设用地，优先用于本集体经济组织发展和公共设施建设，节余的农村建设用地可与城镇建设用地增加进行挂钩，挂钩所得收益主要用于旧村改造和村庄整合中农民新建住房和村集体公共设施建设等补贴。探索建立基本农田保护补偿制度的可行性，逐步形成基本农田保护的社会共同责任机制。

　　31.统筹配置城乡金融资源。加快农村信用体系建设，优化农村金融环境。推动金融服务向农村延伸和金融机构向农村设置，着力突破农村发展资金短缺和融资难“瓶颈”。落实县域金融机构吸收的存款主要用于县域发放贷款的要求，加大各类金融机构对“三农”投入。积极推动农村金融组织创新，发展村镇银行等面向“三农”的中小型金融机构。全面深化农村信用社改革，积极稳妥有序推进小额贷款公司试点。允许有条件的农民专业合作社开展信用合作，对制度健全、经营业绩良好的资金互助合作社，金融部门要优先贷款，并给予一定的授信额度和利率优惠。加强面向农户和农村中小企业的信用担保体系建设，积极发展政府支持下的农村各类社会保险事业，全方位改善农村金融条件。

　　32.加大对“三农”的财税支持力度。把加强对“三农”的财税支持作为统筹城乡发展的重要环节，不断加大国民收入再分配向“三农”的倾斜力度，确保用于“三农”的财政支出比重逐年提高。逐步整合各项财政支农资金，集中财力解决制约农村经济社会发展的全局性和关键性问题。改革和完善省以下财政体制，增强县(市)乡(镇)政府履行职责和提供公共服务的能力。推动省市两级财力下沉，加大对县乡两级的财政转移支付力度，确保对县乡两级转移支付占全部财政支出的比重逐年提高。继续深化农村税费改革，调整和完善涉农税收优惠政策，进一步加大对“三农”的税收支持力度。

　　十、切实加强对统筹城乡发展工作的领导

　　33.建立健全统筹城乡发展的推进机制。统筹城乡发展是对传统城乡关系、工农关系以及各种利益关系的重大调整，是一项长期而又艰巨的重大战略任务，各级党委、政府要高度重视，切实加强领导，努力形成党委领导、政府负责、各部门齐抓共管的推进机制。要以党的十七届三中、四中全会精神为指导，按照省委、省政府有关部署要求，紧密联系实际，积极探索统筹城乡发展的思路和有效途径，选准工作切入点和突破口，推动各项工作不断深入开展。要加强对统筹城乡发展重大问题的调查研究，认真总结推广基层和群众创造的先进做法和经验，善于以典型推动和指导面上工作。

　　34.突出发挥县级在统筹城乡发展中的作用。县(市)处在城乡结合部，是统筹城乡发展的关键层级，对推进城乡经济社会发展一体化新格局负有直接责任。县级党委、政府主要负责人是统筹城乡发展的第一责任人，要统筹规划县域内的经济社会发展，加快形成城乡一体化发展格局。加强对统筹城乡发展工作的评估与考核，并纳入领导班子和领导干部政绩考核体系。

　　35.落实党政职能部门的责任。统筹城乡发展是生产关系调整和完善的重要举措，涉及到党政机关各部门各单位，是全社会共同的责任。各部门各单位要牢固树立统筹城乡发展的理念，在制定行业发展规划、安排重点项目、财政扶持资金、社会公益事业等方面，都要按照城乡一体化发展的要求，统筹兼顾，重点倾斜，着力引导城市生产要素向农村流动，社会管理向农村延伸，各类公共服务和经营性服务向农村覆盖。

　　36.以改革创新精神加强党的基层组织建设。认真贯彻落实《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》(中发〔2009〕9号)，统筹城乡党建工作，促进以城带乡、资源共享、优势互补、协调发展。坚持统筹基层党组织设置、统筹干部人才资源、统筹服务内容和方式、统筹党员队伍建设、统筹基层基础建设，加强城乡基层党建资源整合，普遍推行机关、企业、社区党组织同农村党组织结对帮扶和“城乡联建”、“村村联建”、“村企联建”党组织的做法，建立稳定规范的基层组织工作经费保障制度，推动城乡基层党组织建设互相促进。深化基层党建工作三级联创活动，扎实推进县(市、区)委书记基层党建创新项目建设，努力创建一批社会影响大、示范带动能力强的基层党建工作品牌。

　　我们要更加紧密地团结在以胡锦涛同志为总书记的党中央周围，高举中国特色社会主义伟大旗帜，全面贯彻党的十七大和十七届三中、四中全会精神，深入贯彻落实科学发展观，进一步解放思想，改革创新，以统筹城乡发展、加快城乡一体化进程的实际行动，再创农业农村发展新优势，为加快经济文化强省建设作出新贡献。

　　(此件发至县级)

　　主题词：农村工作 城乡一体化△意见