创新机构编制管理 服务和促进科学发展

省委组织部副部长、省编办主任  焦连合

　　
　　机构编制部门担负着深化行政管理体制改革、推进机构改革和事业单位改革以及加强编制日常管理的繁重任务，在服务和促进科学发展中肩负重要职责。这一特点决定了机构编制部门必须紧紧围绕全省经济社会发展目标，把深化改革与促进发展结合起来，进一步解放思想，创新思路，用改革的办法破解发展难题，推动重点领域和关键环节改革，消除体制机制障碍，不断增强经济社会发展的内在动力。

　　一、着眼于促进经济社会发展，继续深化行政管理体制改革

　　党的十七届二中全会提出，到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制，这是机构编制工作的总体目标。

　　（一）围绕服务型政府建设，进一步推动政府职能转变。政府职能转变是行政管理体制改革的核心。要按照建设服务型政府的要求，加快政府职能转变步伐，逐步实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变。首先，要着力转变政府履行经济调节职能的方式，进一步完善宏观调控和市场监管，推动各方面切实按照中央要求，以扩大内需为重点，以稳步推进城镇化为依托，优化产业结构，使经济结构调整取得明显进展；其次，要注重社会管理和公共服务，通过深化事业单位改革和相关领域改革，充分发挥政府在基本公益服务提供上的主导作用，把公共资源配置更多地向民生领域倾斜，努力解决经济社会发展“一条腿长、一条腿短”的问题，进一步提高发展的协调性；第三，要进一步深化行政审批制度改革，大力减少和规范行政审批，减少政府对经济社会事务的直接干预，把不该管的事项真正放下去，切实做到“有所为、有所不为”，进一步激发市场和社会活力。同时，加快推进行政问责的制度化、规范化，加大对行政不作为和乱作为的问责力度，维护社会公平正义。

　　（二）围绕优化政府组织结构，进一步探索实行职能有机统一的大部门体制。政府组织机构，是履行政府职能和行使行政权力的载体。完善政府组织机构设置，对于减少部门职责交叉，提高政府整体运作功能具有重要意义。探索实行职能有机统一的大部门体制是一个不断深入的过程，其中涉及到很多重点难点问题。比如大部门内部的决策、执行、监督机制如何构建，大部门外部的权力监督制约机制怎么实现，与大部门相联系的现有政府机构类型如何调整等。对这些问题，要按照精简统一效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互协调又相互制约的要求，边探索边总结边完善，逐步加大机构综合设置的力度，优化政府组织构架，规范机构的名称、规格和序列。在探索实行大部门体制的同时，要突出职能和业务的融合，对各部门内设机构逐步实行综合设置，精简数量，规范职责。

　　（三）围绕推进管理创新，切实抓好政府机构改革的评估工作。对改革效果进行评估，是一项创新，对于巩固改革成果，建立长效机制具有重要作用。去年底，省政府机构改革已经全面完成，经过这段时间的运行后，近期将对省政府部门“三定”规定执行情况进行评估。评估的目的是全面了解掌握部门落实“三定”情况，进一步查找体制机制存在的问题，同时加强制度建设、推进管理创新，提高政府工作的效率和执行力。评估的重点是看部门间职能划转是否到位，转变政府职能和强化部门责任的要求是否落实，部门职责关系是否理顺，规定的机构设置、人员编制和领导职数是否得到严格执行。为巩固政府机构改革成果，提高市县政府的执行力，下半年还将开展对各市政府机构改革方案落实情况的评估。要在实践过程中，不断充实评估内容，完善评估方法，注意运用评估结果，不断增强评估工作的科学性和有效性。

　　（四）围绕统筹城乡区域协调发展，以经济发达镇行政管理体制改革试点为突破口，进一步深化乡镇机构改革。近年来，随着我省城镇化进程的不断加快，许多地方出现了一批经济规模大、人口数量多、城镇化水平高的经济发达镇。与传统农业乡镇不同，经济发达镇在促进城乡统筹发展、带动区域经济增长、吸纳劳动力就业等方面发挥更加重要的作用。现行乡镇管理体制在许多方面已不适应经济发达镇的快速发展要求，需要通过改革加以调整和完善。为此，今年省里将在不同地区选择部分经济发达镇开展行政管理体制改革试点，从扩大经济社会管理权限、调整机构设置和编制配备、完善体制和运行机制入手进行大胆探索，增强其经济发展活力、行政协调能力和统筹城乡发展的实力。同时，按照建设社会主义新农村和统筹城乡发展的要求，根据2001年改革后乡镇经济社会变化情况，在总结前段试点经验的基础上，加强分类指导，区别不同类型继续推进乡镇机构改革，以转变政府职能为核心，理顺职责关系，优化机构和岗位设置，严控人员编制，推动乡镇行政管理与基层群众自治有效衔接，建立精干高效的乡镇行政管理体制和运行机制。

　　（五）围绕扩权强县改革，配合推进省直管县财政体制改革试点。实行省直接管理县(市)财政体制改革，是省委、省政府作出的一项重大决策部署，是推进扩权强省改革的一项重要内容，意义重大，影响深远。去年，省政府选择20个县（市）启动省直管县财政体制改革试点工作，在收支划分、资金往来、体制结算等方面进行了探索。今年要进一步完善对县乡财政的激励、帮扶机制和省级对下财政转移支付政策，增强基层财政保障能力。同时，加强指导协调，对试点县（市）改革中遇到的相关行政管理体制和机构编制管理等问题进行研究，提出解决办法，推动试点工作深入开展，为开展依法探索省直管县体制改革试点积累经验。

　　二、着眼于满足人民群众日益增长的公益服务需求，坚定不移地推进事业单位分类改革

　　（一）坚持以人为本，正确把握改革的指导思想和目标任务。事业单位改革的目的是促进社会事业更好更快发展，而不是简单地精简机构和人员、减轻财政负担。改革要有利于推动政府职能转变，优化公益事业资源配置，增强事业单位服务功能，调动广大职工积极性，促进基本公共服务均等化。改革必须坚持以人为本，把提高公益服务水平，解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，作为出发点和落脚点；坚持以社会功能为依据，合理划分事业单位类别，实施不同的改革和管理，强化事业单位的公益属性；坚持充分发挥社会力量和市场机制的作用，实现公益服务提供主体的多元化和提供方式的多样化；坚持统筹兼顾、协调推进，做好与相关行业体制改革、政府机构改革等方面的衔接。改革是一个长期的过程，不可能一蹴而就，必须与行政管理体制改革的目标相衔接，经过持续不断的改革，逐步建立起职责明晰、运转高效、监管有力、充满活力的事业单位管理体制和运行机制，形成基本服务优先、供给水平适度、布局结构合理、服务公平公正的公益服务体系。在改革的任务上，要按照政事分开、事企分开和管办分离的要求，分类予以推进。主要承担行政职能的，要逐步转为行政机构或将行政职能划归行政机构；主要从事生产经营活动的，要逐步转为企业；主要从事公益服务的，要强化公益属性，整合资源，完善法人治理结构，加强政府监管。

　　（二）坚持积极稳妥的工作方针，精心组织实施改革。事业单位数量大、人员多、差异性强，改革涉及广大工作人员的切身利益，任务十分艰巨复杂，必须积极稳妥、分类指导、分级组织、分步推进。目前，中央编办正在牵头研究制定事业单位改革总体文件和指导意见，其总体思路、办法与我省基本一致。在中央对事业单位改革作出统一部署之前，要发扬敢闯敢试的精神，按照我省的既定政策和规定，以分类为基础，以创新体制机制为核心，以优化布局结构为重点，继续推进事业单位改革。坚持先易后难、积极稳妥的原则，对条件成熟、改革方向明确的经营开发类事业单位加快推进改企转制，成熟一批，推出一批。同时，结合分类工作，积极开展事业单位清理规范工作。对职能交叉、任务不饱满或原承担的特定任务已完成的事业单位进行调整整合、精简撤并；对已没有在职人员或虽有少数人员但已不开展工作的“空壳”单位，要撤销建制，收回编制。规范事业单位设置，今后，除法律法规和中央有明确规定外，各级不再批准设立新担负行政职能的事业单位；各级各部门不再将行政机构的职能转由事业单位承担；各级不再设立新的经营开发类事业单位。新设公益性事业单位也要本着“撤一建一”的原则从严控制数量。

　　（三）坚持统筹兼顾，协调推进文化、医药卫生等行业体制改革。文化、医药卫生体制改革是近年来中央重点推进的改革任务，对于繁荣发展文化事业、保障和改善民生具有重大意义。改革中涉及体制变动、职能调整、机构设置和编制配备等问题较多，机构编制部门的责任很大、任务很重，要积极参与，加强指导，与其它改革搞好政策衔接，协调推进。文化体制改革的重点是，加快推进经营性文化事业单位改企转制；调整整合公益性文化事业单位，优化布局结构；调整规范文化市场综合执法机构设置。医药卫生体制改革方面，今年要对先行实施国家基本药物制度的县（市、区）的乡镇卫生院和政府设立的社区卫生服务机构完成核编工作，加强基层医疗卫生机构建设。同时，按照卫生部等5部门《关于公立医院改革试点的指导意见》的要求，配合做好潍坊市公立医院改革试点工作，搞好试点方案的拟定，并对试点医院的管理体制、法人治理结构、编制配备等问题进行深入研究，及时制定出台相关政策，保证试点工作顺利推进。

　　（四）坚持总体设计，加强对改革的政策研究。中央对事业单位改革作出总体部署后，机构编制部门要做好综合协调和指导工作。当前，要结合经济社会发展情况，充分调研论证，进一步调整完善现有事业单位分类方案。选择潍坊市开展事业单位法人治理结构试点，探索管办分离的实现形式。研究与事业单位改革相适应的新的事业单位机构编制管理办法，根据公益属性的类型实行不同的管理方式。结合事业单位改革过程中遇到的难点问题，协调有关部门抓紧就事业单位人事管理、领导人员任用、社会保障、财政预算和资产管理等方面的问题进行研究。

　　三、着眼于优化执政资源配置，改革机构编制管理办法，切实管住管好机构编制

　　机构编制是重要的执政资源。适应新形势下加强改进党的建设、提高党的执政能力的要求，机构编制部门必须不断创新机构编制管理思路和办法，管住总量，盘活存量，不断优化机构编制资源配置。

　　（一）以管住总量为目标，探索机构编制调控办法。认真贯彻执行中央和省委、省政府关于加强机构编制管理的法规政策，坚持原则，顶住压力，严格把关，坚决控制机构编制增长。按照上级核定的编制总额和确定的编制标准，严格核定行政编制。研究完善事业机构编制总量调控办法，根据经济社会发展水平、财政承受能力和人民群众公益服务需求，科学规划事业机构编制总量，使其与经济社会事业发展相适应、相协调。贯彻落实省政府颁布的《山东省事业单位机构编制管理规定》，研究建立事业单位机构编制年度立项制度的具体办法，搞好事业机构编制总量控制。各级各部门设立事业单位、增加事业编制、调整结构布局等事项，须由举办主体依据有关法律法规和经济发展需要，提出立项报告，报同级机构编制部门申请立项。市、县年度立项计划，由同级机构编制部门审核提出意见，报上一级机构编制部门核准。

　　（二）以盘活存量为重点，提高机构编制资源使用效益。按照服务科学发展、促进政府职能转变的要求，进一步研究完善控制总量、盘活存量、优化结构、动态调整的机制和办法，有减有增，实施精细化管理，着力解决涉及改革发展稳定大局的机构编制问题。横向上，根据职能任务的变化，对同一层级不同部门之间的编制进行优化调整，职能取消、下放、转移、弱化的，编制相应核减，减下来的编制主要用于加强一区三带建设、改善民生、社会建设等重点领域，保证工作运转和事业发展。纵向上，进一步明确编制跨层级调整的必备条件，促使更多的机构编制资源向农村、基层、欠发达地区倾斜，为人民群众提供良好的公共服务。同时，引导各部门、各单位内部挖潜，推进管理和服务创新，优化自身机构编制的配备和使用，努力降低行政成本。

　　（三）以完善部门配合约束机制为核心，加快推行机构编制实名制管理。实行机构编制实名制管理，是新形势下加强和规范机构编制管理的有效手段，对于遏制擅自增设机构、混用编制、超编进人、“吃空饷”等违法违纪现象具有重要作用。近两年来，在机构编制部门和有关部门的共同努力下，我省大部分机关事业单位实名制管理制度已基本建立，但编制使用管理还不够精细、部门配合制约机制还不够完善。今年，将结合贯彻落实中央组织部、中央编办等四部门《关于加快推进机构编制实名制管理工作的通知》，抓紧研究制定贯彻意见，建立编制使用报批制度，既管总量又管结构，实施编制精细化管理；同时，加强部门协调配合，强化落实责任，规范审批程序，进一步完善机构编制、人员与财政预算相结合的实名制管理机制。

　　（四）以加强监督检查为手段，提高机构编制法规政策的执行力。研究制定关于加强机构编制监督检查工作的意见，明确机构编制监督检查工作的目标任务和保障措施，建立健全机构编制公开、报告、评估、考核等制度，完善监督检查工作机制，推进监督检查工作的制度化、规范化。加强对机构编制法规政策、中央纪委《机构编制违纪行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》的学习宣传和贯彻落实，进一步加强“12310”举报电话受理工作，畅通社会监督渠道，坚决查处机构编制违纪违规问题，配合纪检监察部门对有关责任人依法依纪追究责任。